کشور عزیزمان در شرایط تحریمی قرار دارد و منابع کشور با محدودیت‌های فوق‌العاده زیادی مواجه است. در چنین شرایطی طبیعی است که هزینه‌کردها بایستی به میزانی دقیق و فنی باشد که نه‌تنها باعث نشود هزینه‌های جاری کشور افزایش یابد، بلکه برآیند بودجه سالانه باید به سمتی حرکت کند که اقدامات بزرگ و توسعه‌ای در کشور اتفاق بیفتد.
نمایندگان مجلس شورای اسلامی پس از بررسی فشرده لایحه پیشنهادی بودجه ۱۴۰۱ در کمیسیون تلفیق و صحن علنی، در جلسه روز سه‌شنبه هفدهم اسفندماه بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۱ را به پایان رساندند و آن را برای تشخیص مطابقت با شرع و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال کردند.
از آنجا که اصلاحات ساختاری بودجه ازجمله توصیه‌ها و راهبردهای مهم مورد تاکید مقام‌معظم‌رهبری(مدظله‌العالی) در سال‌های اخیر بوده و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، فرمان ایشان در رابطه با بودجه سال ۱۳۹۸، بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی و سخنرانی معظم‌له به مناسبت عیدقربان سال ۱۳۹۹، هرکدام به‌نوعی اهمیت اصلاحات ساختاری بودجه را گوشزد کرده، این مهم موردتوجه کارشناسان و دغدغه‌مندان این حوزه قرار گرفته است.
تحول در نظام بودجه‌نویسی، یک لایه ساختاری و کلان دارد که شامل مواردی همچون کاهش اتکای بودجه به نفت، کاهش کسری بودجه، تناسب بودجه با واقعیت‌های کشور، تامین رشد اقتصادی موردنیاز کشور، کاهش هزینه‌های جاری، تطابق با سیاست‌های کلی نظام و اهداف تعیین‌شده در قانون برنامه ششم توسعه، حرکت در راستای تحقق اقتصاد مقاومتی و... می‌شود. اما بخش دیگری از اصلاح ساختار بودجه نیز مربوط به روش‌های تدوین قانون بودجه سنواتی است که در کشور ما واجد برخی نقیصه‌هاست. آنچه در ادامه می‌آید، برخی نقیصه‌هایی است که در مصوبه ارسال‌شده مجلس به شورای نگهبان مشهود است و عمدتا مربوط به انتظام‌بخشی به سازوکارهای توزیع بودجه است. آنچه در ادامه می‌آید، برخی از این ایرادهای ساختاری و شکلی در زمینه بودجه‌ریزی است و صرفا مربوط به دولت سیزدهم و مجلس یازدهم و منحصر در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ نیست، بلکه مشکلی ریشه‌دار است که در طول سالیان متمادی تکرار شده و اکنون تبدیل به رویه شده است. به این گزاره‌ها توجه کنید:
الف) شفاف نبودن سقف منابع و مصارف بودجه
شفافیت در دخل و خرج دولت یکی از الزامات کلیدی برای اداره کشور است. لایحه بودجه باید به‌دقت و کاملا شفاف هر آنچه وارد خزانه کشور می‌شود و از آن خارج می‌شود، نشان دهد. همین انتظام‌بخشی باعث شده است در اصل ۵۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تاکید شود که «کلیه دریافت‌های‌دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به‌موجب قانون انجام می‌گیرد.»
براساس آنچه در ماده واحده بودجه ارسال‌شده به شورای نگهبان آمده، بودجه ۱۴۰۱ از حیث منابع و مصارف بالغ‌بر ۳۷۵۸ هزار میلیاردتومان(همت) است.
منابع و مصارف بودجه عمومی دولت مبلغی بالغ‌بر ۱۵۲۷ همت است که ۱۳۹۴ همت از آن مربوط به منابع عمومی دولت و ۱۳۳ همت از آن مربوط به درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی است.
بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت نیز بالغ‌بر ۲۲۳۱ همت برآورد شده است.
اما وقتی وارد تبصره‌های بودجه می‌شویم، شاهد مواردی هستیم که مازاد بر مبالغ فوق توسط دولت در لایحه پیشنهادی در بودجه پیش‌بینی شده یا توسط مجلس به این لایحه افزوده شده و عملا فراتر از مبالغ مندرج در ماده‌واحده است. به‌عنوان مثال به موارد زیر توجه کنید:
۱. در بند (ه) تبصره (۱) به دولت اجازه داده شده است فرآورده نفتی حاصل از افزایش ظرفیت پالایشگاه آبادان را به میزان ۲۶۵ میلیون یورو به فروش رسانده، این درآمد را بابت بازپرداخت تعهدات طرح توسعه و تثبیت پالایشگاه آبادان هزینه کند. این اجازه یک اقدام توسعه‌ای خوب برای افزایش تولید در کشور است اما واجد این اشکال است که این مبلغ در سقف بودجه محاسبه نشده است. اگر نرخ تسعیر هر یورو را ۲۷۰۰۰ تومان فرض کنیم، این مبلغ چیزی حدود ۷۱۵۵ میلیاردتومان خواهد بود.
۲. در بند (ز) تبصره (۱) دولت مکلف شده است معادل ۱۹۰ همت نفت‌خام، تحویل پالایشگاه‌ها دهد و معادل آن مواد اولیه قیر(وکیوم‌باتوم) با نرخ ثابت هر تن حداکثر هفت میلیون و ۵۰۰هزارتومان تحویل بگیرد تا به نسبت تعیین‌شده در این قانون برای تکمیل طرح‌های عمرانی در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار دهد. علاوه‌بر این مبلغ، به وزارت نفت اجازه داده شده است مابه‌التفاوت قیمت وکیوم‌باتوم به‌فروش‌رفته در بورس با قیمت ثابت ۷.۵ میلیون تومانی را از طریق تعدیل قیمت ماهانه خوراک تحویلی به پالایشگاه‌ها جبران کند. پس این بند حداقل ۱۹۰ همت به سقف بودجه اضافه می‌کند.
۳. در بند (ی) تبصره (۱) مبلغ ۴.۵ میلیارد یورو از محل تهاتر نفت‌خام و میعانات گازی صادراتی جهت تقویت بنیه دفاعی، پیشرفت و آبادانی و محرومیت‌زدایی پیش‌بینی شده است که اینجا نیز با نرخ تسعیر ۲۷۰۰۰ تومانی برای هر یورو، چیزی حدود ۱۲۱ همت به سقف بودجه افزوده خواهد شد.
۴. در بند (ی) تبصره (۱) به دولت اجازه داده شده است مبلغ ۳ میلیارد یورو از محل تهاتر نفت‌خام و میعانات گازی صادراتی جهت طرح‌های پیشران و نیمه‌تمام خط‌آهن، مسیرهای اصلی جاده‌ای، توسعه سواحل مکران، توسعه سواحل اروندرود، توسعه پتروپالایشگاه‌ها و نیروگاه‌های بزرگ، حفظ و تامین ناوگان امداد هوایی، تقویت زیرساخت‌های ارتباطی و تاسیساتی وزارت اطلاعات، اجرای طرح‌های زیرساخت مناطق آزاد جدید، توسعه تجهیزات هلال‌احمر، اورژانس و پزشکی قانونی، طرح انتقال آب از دریای عمان، رفع تنش آبی، جلوگیری از سیلاب، مهار ریزگرد، ایجاد شبکه آب‌وفاضلاب، مدارس مناطق مرزی، زیرساخت‌های تاسیساتی و تجهیزاتی دانشگاه‌ها، تکمیل بیمارستان‌های نیمه‌تمام، طرح‌های انبوه‌سازی مسکن، طرح‌های دانش‌بنیان، پرداخت مطالبات ایثارگران و رتبه‌بندی معلمان هزینه کند. فارغ از اینکه آیا وزارتخانه‌هایی همچون آموزش‌وپرورش یا بنیاد شهید و امور ایثارگران صلاحیت و توان فروش و صادرات نفت را دارند یا نه، می‌بینیم این بند چیزی حدود ۸۱ همت سقف بودجه را افزایش خواهد داد. همچنین سهم هریک از طرح‌های فوق شفاف نیست و احتمالا در جداولی تعیین‌تکلیف شده است که نگارنده به آنها دسترسی ندارد.
۵. در بند (ک) تبصره (۱) مقرر شده است معادل ریالی ۲.۵درصد ارزش فروش هر تن اتیلن تولیدی حاصل از خوراک اتان توسط شرکت پتروشیمی جهت تکمیل خط انتقال اتیلن غرب هزینه شود. در این بند هیچ سقف ریالی و عدد مشخص پیش‌بینی نشده است.
۶. در بند الحاقی(۹) تبصره(۱) مقرر شده است از محل تهاتر نفت خام و میعانات گازی صادراتی، تا سقف ۹۰ همت نسبت به تادیه بدهی قطعی دولت به اشخاص، تعاونی‌ها، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان حضرت امام(ره)، قرارگاه سازندگی خاتم الانبیا(ص) و بخش خصوصی که تا پایان ۱۴۰۰ ایجاد شده است، اقدام شود. همچنین بخشی از هزینه‌های طرح‌های عمرانی و دفاعی و هسته‌ای که در بودجه ۱۴۰۱ تکلیف شده است، از این محل تامین خواهد شد.
۷. اوراق منتشرشده توسط دولت و شهرداری‌ها (در آن بخش که بازپرداخت و تضمین اوراق از سوی دولت می‌باشد) نیز بخش دیگری است که مشخص نیست در سقف بودجه مندرج در ماده واحده قرار دارد یا نه. به‌عنوان مثال در بند(الف) تبصره(۵) مجوز انتشار ۱۰ همت اوراق به شرکت‌های دولتی داده شده است. در بند(د) این تبصره هم مجوز انتشار ۱۲ همت اوراق به شهرداری‌ها با تضمین بازپرداخت و تضمین خودشان داده شده است که در بخش طرح‌های حمل‌ونقل شهری و قطار شهری، ۵۰ درصد از بازپرداخت برعهده دولت است و احتمالا در سقف بودجه پیش‌بینی نشده است. وضعیت ۳ همت اوراق وزارت آموزش‌وپرورش، ۲ همت اوراق وزارت علوم، ۲ همت جهت آب روستایی و عشایری، احیای قنوات، اجرای طرح هادی، جمعیت هلال‌احمر با اولویت روستاهای فاقد راه احداثی و غیرآسفالته و ۱۰ همت اوراق مربوط به وزارت نیرو نیز مشخص نیست که آیا در سقف بودجه پیش‌بینی شده است یا نه.
۸. در بند(الف) تبصره(۶) شرکت‌های آب و فاضلاب استانی مکلف شده‌اند علاوه‌بر نرخ آب‌بها به ازای هر مترمکعب فروش آب شرب بالاتر از الگوی مصرف، تا دو برابر بیش از الگو، ۱۵ درصد نرخ آب‌بها را افزایش دهند و از مشترکانی که بیش از دو برابر الگو مصرف کرده‌اند به ازای هر مترمکعب مازاد، ۳۵ درصد نرخ را افزایش داده و از آنان دریافت و به خزانه‌داری کل کشور واریز کنند. این مبالغ توسط شرکت‌های آب و فاضلاب استانی هزینه خواهند شد و مازاد بر سقف بودجه شرکت‌ها است که در ماده واحده آمده است.
۹. در بند(ح) تبصره(۶) عوارض موضوع ماده(۵) قانون حمایت از صنعت برق کشور، ۱۰ درصد مبلغ برق مصرفی تعیین شده که سقف این درآمد ۶ همت است.
۱۰. در بند(ب) تبصره(۱۱) مقرر شده است وزارت راه و شهرسازی از طریق شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه نسبت به مولدسازی اموال منقول و غیرمنقول خود و همچنین تغییر کاربری و فروش زمین‌های مازاد، تا سقف ۱۰ همت اقدام کند.
۱۱. در بند(ز) تبصره(۷) نیز وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مجاز به مولدسازی اموال و دارایی‌های غیرمنقول و همچنین تغییر کاربری و فروش اموال غیرمنقول مازاد خود و دستگاه‌های تابعه تا ۱۰ همت شده است.
وقتی مواردی همچون ۱۳۰ همت واگذاری شرکت‌های دولتی، ۵۰ همت عوارض واردات خودروی سواری، اتوبوس و ماشین‌آلات راه‌سازی خارجی، حدود ۶۰۰ همت منابع و مصارف تبصره ۱۴، سقف ۳۰ میلیارد یورو فاینانس خارجی، سقف ۲ میلیارد یورو دریافت کمک بلاعوض و... را نیز به این فهرست اضافه کنیم، خواهیم دید بودجه‌ای معادل بودجه مندرج در ماده واحده و چه بسا بیشتر از آن در لابه‌لای تبصره‌ها مستتر است که فراتر از سقف ماده واحده است.
این عدم شفافیت یکی از مهم‌ترین عوامل اشتباه محاسباتی برنامه‌ریزان کشور و همچنین دستگاه‌های ناظر بر اجرای قانون است.
ب) بودجه‌ریزی درصدی
یکی از اصلاحات ساختاری موردنیاز برای نظام بودجه‌ریزی کشور این است که پرداخت‌های درصدی و سهمیه‌ای برچیده شده، نظام دریافت و پرداخت هر دستگاه براساس برنامه اجرایی مصوب آن دستگاه و از طریق ردیف‌ها و جداول مربوطه اتفاق بیفتد. این شیوه تقسیم درآمدها در برخی قوانین دائمی نیز وجود دارد و به‌عنوان مثال در قانون جریمه‌های رانندگی می‌بینیم که درآمد حاصل از جریمه‌ها به نسبتی که در قانون مقرر شده است بین برخی دستگاه‌ها توزیع می‌شود یا مالیات بر ارزش افزوده براساس قانون بین برخی مصارف توزیع می‌شود. متاسفانه هرساله در بررسی لایحه یک‌ساله بودجه در مجلس، این رویه نادرست در توزیع اعتبارات، به قانون بودجه سنواتی نیز تسری پیدا می‌کند. به‌عنوان مثال در مصوبات امسال موارد زیر آمده شده است:
۱. براساس بند الحاقی تبصره(۶) مقرر شده است یک درصد از منابع حاصل از عوارض ورود کالا و خدمات در سازمان‌های مناطق آزاد پس از واریز به خزانه به صورت ۷۰ درصد سهم کمیته امداد خمینی(ره) و ۳۰ درصد سهم سازمان بهزیستی توزیع شود.
۲. براساس بند(ه) تبصره(۹) مقرر شده است یک درصد درآمد شرکت‌ها و سود خالص بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت پس از واریز به خزانه جهت احداث مدرسه در روستاهای فاقد مدرسه، توسعه عدالت آموزشی، تامین سرانه آموزش‌وپرورش و پرداخت مطالبات فرهنگیان در اختیار وزارت آموزش‌وپرورش قرار گیرد.
۳. براساس بند الحاقی(۳) تبصره(۹) مقرر شده است یک درصد از اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه صرف توسعه فرهنگ ایثار و شهادت شود و از این مبلغ، ۳۰ درصد در اختیار بنیاد شهید قرار گیرد تا صرف فعالیت‌های خود در این حوزه نماید.
۴. براساس بند(الف) تبصره(۱۰) مقرر شده است مبلغ ۵۰۰ میلیارد تومان از درآمدهای بیمه شخص ثالث که شرکت‌های بیمه‌گر حاصل می‌شود، بین سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای، نیروی انتظامی، سازمان اورژانس، سازمان هلال‌احمر و سازمان صداوسیما توزیع شود و مبلغ ۲۵ میلیارد تومان نیز از این محل در اختیار پزشکی قانونی قرار گیرد.
۵. براساس بند(ج) تبصره(۱۰) مقرر شده است، جریمه‌های رانندگی در سال ۱۴۰۱ به میزان ۵ درصد افزایش یابد و از محل این افزایش درآمد، ۱۵۰ میلیارد تومان برای درمان معلولان شدید و ضایعه نخاعی در اختیار سازمان بهزیستی، ۱۵۰ میلیارد تومان جهت راه روستایی و اصلاح نقاط حادثه‌خیز در اختیار وزارت راه و شهرسازی، مبلغ ۱۰۰ میلیارد تومان در اختیار سازمان هلال‌احمر و مبلغ ۱۰۰ میلیارد تومان در اختیار پزشکی قانونی قرار گیرد.
۶. براساس بند الحاقی(۴) تبصره(۱۰) مقرر شده است ۲درصد از درآمد بانک‌ها که بابت تراکنش‌ها از مشتریان دریافت می‌کنند، دراختیار نیروی انتظامی قرار گیرد تا صرف تقویت پلیس فتا شود.
۷. همچنین در چهارمین الحاقی که به کل تبصره‌های بودجه به تصویب رسیده، مقرر شده است ۰.۲۷درصد از کل ۹درصد مالیات بر ارزش افزوده صرف توسعه ورزش مدارس، ورزش همگانی، ورزش روستایی و عشایری، ورزش بانوان و زیرساخت‌های ورزش معلولان و جانبازان شود.
مواردی از این دست را می‌توان به‌وفور در بودجه‌های سنواتی در سال‌های متمادی پیدا کرد. در نگاه نخست، بسیاری از این موارد، مصارفی ضروری و بعضا منطبق با عدالت است و می‌تواند منابع مالی مورد نیاز برای برخی هزینه‌های ضروری را تامین کند؛ اما وقتی فارغ از این نگاه‌ها و از منظر اصلاح ساختار بودجه به موضوع نگاه می‌کنیم، می‌بینیم راه‌حل منطقی این است که همه درآمدهای دولت به حساب خزانه واریز شده و براساس نیازی که هر دستگاه دارد، بین آنها توزیع شود.
این رویکرد وقتی اهمیت پیدا می‌کند که می‌بینیم ما در برنامه‌های توسعه کشور، هیچ تحلیلی از وضعیت موجود و وضعیت مطلوب کشور نداریم. هر سال در همین قالب‌ها مبالغ معتنابهی را دراختیار دستگاه‌های مسئول قرار می‌دهیم تا به‌عنوان مثال صرف محرومیت‌زدایی و رفع فقر مطلق، اصلاح محورهای مواصلاتی و نقاط حادثه‌خیز جاده‌ها و... کنند اما همچنان بسیاری از این مشکلات پابرجاست و گزارش دقیقی نیز وجود ندارد که هریک از این دستگاه‌ها چقدر اعتبار نیاز دارند تا بتوانند ادعا کنند میزان خاصی از مشکلات موجود را به‌صورت قطعی حل‌وفصل خواهند کرد.
از دیگرسو می‌بینیم در مثال‌های فوق، نقیصه دیگری نیز به چشم می‌خورد و آن اینکه اگر سهم ریالی هر دستگاه مشخص باشد، این بودجه توسط سازمان برنامه‌وبودجه به ردیف‌بودجه آن دستگاه در جداول پیوست بودجه اضافه می‌شود و به‌عنوان مثال به میزان وصول درآمد حاصل از جریمه‌های رانندگی، اعتبار ۱۰۰میلیارد تومانی سازمان پزشکی‌قانونی از این محل، به‌حساب این سازمان واریز می‌شود. اما در مواردی که این قانونگذاری‌ها فاقد سقف مشخص است، تا پایان سال و انتشار گزارش تفریغ بودجه توسط دیوان محاسبات، مشخص نمی‌شود دریافتی سازمان یا وزارتخانه ذی‌ربط چقدر بوده است. در یکی از مثال‌های فوق مقرر شده است یک‌درصد از اعتبارات دستگاه‌های اجرایی صرف ترویج فرهنگ ایثار و شهادت شود و از این مبلغ نامعلوم، ۳۰درصد هم دراختیار بنیاد شهید و امور ایثارگران قرار گیرد. در این الگوی بودجه‌ریزی، حتی قانونگذار درنهایت نمی‌داند چه میزان اعتبار برای کدام برنامه و هدف دراختیار این دستگاه اجرایی قرار داده است لذا درنهایت با بی‌نهایت کار نیمه‌تمام در کشور مواجه هستیم که انتهای آن مشخص نیست.
ج) اتصال مصارف ضروری به منابع ناپایدار
یکی دیگر از ایرادهای ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور که در بودجه مصوب سال جاری نیز به چشم می‌خورد، اتصال مصارف اجتناب‌ناپذیر به منابعی است که برآورد دقیقی از تحقق یا عدم تحقق آن وجود ندارد. به‌عنوان مثال در قانون بودجه سال۱۴۰۰ مقرر شد از محل واگذاری شرکت‌های دولتی، حقوق اعضای هیات‌علمی دانشگاه‌های وزارت علوم با حقوق اعضای هیات‌علمی غیربالینی وزارت بهداشت همسان‌سازی شود. دانشگاه‌ها نسبت به همسان‌سازی حقوق اعضای هیات‌علمی خود اقدام کردند ولی درنهایت با توجه به اینکه شرکت‌های دولتی به میزان پیش‌بینی‌شده در قانون واگذار نشدند، اجرای این قانون با مشکل مواجه شد و با نارضایتی‌های گوناگون و حتی تشکیل پرونده‌هایی در دیوان محاسبات برای روسای دانشگاه‌ها روبه‌رو شد. این درحالی بود که پرداخت حقوق ماهانه در انتهای هر ماه فارغ از اینکه شرکت‌های دولتی به فروش رفته باشند یا نه، امری اجتناب‌ناپذیر بود.
امسال نیز در بند الحاقی(۱) تبصره(۲)، مقرر شده است از محل ۱۳۰همت واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، هزینه‌کردهای زیر صورت پذیرد:
پرداخت بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی و همسان‌سازی بازنشستگان این سازمان (۹۰همت)
اجرای قانون خدمات‌رسانی به ایثارگران (۲۰همت)
همسان‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری (۹همت)
همسان‌سازی حقوق بازنشستگان لشکری (۵همت)
آبرسانی روستایی، راه روستایی، اجرای طرح هادی و بهسازی روستاها، راه و آبرسانی عشایری، بیمه قالیبافان، زنان سرپرست خانواده، مساعدت به زندانیان زن و زندانیان بدهکار مهریه، مطالبات معوق معلمان مامور به خارج از کشور (۶همت)
منبع: فرهیختگان
نظر شما